编者按 新近下发的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对增减挂钩试点和农村土地整治工作提出了明确要求。

为加深广大读者对有关土地整治政策的了解，特邀请国土资源部有关专家，对国务院47号文件进行系列解读。

系列解读分九篇，内容涉及严格规范增减挂钩试点、强化耕地数量质量并重方面的新要求、规范推进农村土地整治示范建设、农村土地整治重大工程组织实施、科学规划、资金整合和使用管理、土地整治的土地权属管理、网上监管以及农村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。根据国发28号文件精神，国土资源部从2006年开始，先后4次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省（区、市）。各试点地区充分运用这项新政策，对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，有效促进了耕地保护，推进了节约集约用地，促进了新农村建设和城乡协调发展。但有的省份超过下达的周转指标，甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的挂钩试点也存在不够规范的现象。这些问题亟待纠正。《通知》的重点就是要进一步规范增减挂钩试点，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。其主要内容包括以下五个方面：

坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向。实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发展。不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。因此，各试点地区亟须提高对增减挂钩试点政策的认识水平，开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划规范推进。

城乡建设用地调整使用必须获得国土资源部批准。国土资源部相继制定了规范增减挂钩试点工作指导意见和管理办法。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”。但是，近几年一些地方出现了未经批准开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩序，影响宏观调控。为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》再次强调“凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经批准后方可进行。未经批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。

增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行”，挂钩周转指标由国土资源部批准下达。挂钩周转指标是控制建新区和拆旧区规模的重要手段，也是考核试点工作进展的重要标准。从2009年起，周转指标纳入年度用地计划统筹管理。实践中，个别省份超过下达的周转指标开展“增减挂钩”或多次使用同一批次周转指标，导致变相扩大城镇建设用地规模。《通知》明确提出，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管”。试点省（区、市）要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则组织实施，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。

合理设置项目区是顺利实施挂钩试点的关键。增减挂钩试点以项目区为主体组织实施。挂钩试点项目区，由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成。实践中，多数试点省（区、市）按要求选择确定项目区，并对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批。但也存在一些不够规范的现象，有的地方片面追求土地级差收益，违反规定超出县域范围进行增减挂钩；有的地方不顾农村发展需要，将周转指标集中安排在城镇使用；有的地方未将拆旧、建新地块封闭实施，将节余的指标用在中心城市。《通知》提出，以“合理设置建新、拆旧项目区”为核心，“实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标”。各地开展挂钩试点，一要通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积又增加、质量有提高。二要将项目区内建新和拆旧地块相对接近，并避让基本农田。三要合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

坚持把切实维护农民权益贯穿始终。一是保障农民的知情权、参与权、监督权，凡涉及村庄撤并的，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。二是在旧房拆迁、新居建设、土地互换、利用方式等方面要注重保持地方特色和风貌，尊重当地农民生产生活习惯，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，为农民提供多种选择。三是通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配增值收益。增值收益全部返还农村，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

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